Observação: As opiniões expressas neste artigo/entrevista representam a transcrição fiel e integral dos depoimentos formais dos entrevistados, entregues por seus autores e são de sua inteira responsabilidade.
Bloco 2 - O PPA, LDO, LOA e sua conexão com as Políticas Públicas
CONTEXTO GERAL: Os textos a seguir orientam a abordagem sobre as temáticas PPA, LDO e LOA.
ORÇAMENTO: “A análise da flexibilidade alocativa dos recursos orçamentários é de grande importância para se avaliar a capacidade do poder público de intervir na economia. Tal flexibilidade, no orçamento do Governo Federal, é afetada por dois tipos de restrições: pelo excessivo grau de vinculação de receitas e pelo elevado nível de despesas constitucional e legalmente obrigatórias. A primeira restrição refere-se ao grande volume de receitas vinculadas que provoca rigidez orçamentária na medida em que estas não podem ser utilizadas para financiar despesas diferentes daquelas para as quais foram criadas. As despesas financiadas por essas receitas podem ser tanto de execução obrigatória no exercício da arrecadação quanto de execução não obrigatória nesse período. Neste último caso, os recursos arrecadados ficam em uma reserva alocada no órgão cujas receitas são vinculadas, não sendo usadas para qualquer outra finalidade diferente daquela que motivou a sua criação. A segunda restrição diz respeito ao crescimento contínuo das despesas de execução constitucional e/ou legalmente obrigatórias, o que prejudica sobremaneira a flexibilidade da política fiscal. Verifica-se que as despesas com pessoal e encargos sociais, previdência social, assistência social, educação e saúde cresceram significativamente entre 1995 e 2002. Essas restrições reduzem a flexibilidade alocativa da política fiscal para atender outras demandas da sociedade.” (VINCULAÇÕES DE RECEITAS DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL E O PODER DISCRICIONÁRIO DE ALOCAÇÃO DOS RECURSOS DO GOVERNO FEDERAL – MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – Brasília-DF 2003).
PLANO PLURIANUAL - PPA : “A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a de estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuição dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o final do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O controle e a fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema de controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas da União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terá validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelo Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhado ao Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDO tem como base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional até 30 de junho de cada exercício. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República”. (Manual do orçamento público)
LEI DE RESPOSABILIDADE FISCAL – LRF : “Com a LC 101/2002, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a LDO passou a ter outras diretrizes conforme segue:
Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
[...]
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO : Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com a participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei do orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, observando os seguintes procedimentos:
1ª Etapa:Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de Orçamento Federal - SOF, é desenvolvida a análise da série histórica da execução dos últimos exercícios, para definição dos limites de gastos por unidade orçamentária da União.
2ª Etapa: No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma proposição detalhada relativa às suas programações em:
Atividades - envolvendo o montante de recursos necessários para assegurar a manutenção da execução das ações atualmente desenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade;
Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, serviço da dívida, benefícios previdenciários.
3ª Etapa: Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante de gastos projetados para o exercício na 2a Etapa, define um limite adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua programação orçamentária, compreendendo:
Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos serviços;
Projetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de atendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos órgãos.
4ª Etapa: Formaliza o documento final elaborando todos os demonstrativos exigidos pela Lei Federal 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LOA : No Congresso, deputados e senadores discutem a proposta que o Executivo preparou, fazem as mudanças que consideram necessárias e votam o projeto. Até a Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o orçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de 1988, deputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, o que significa que os parlamentares podem propor alterações em programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, desde que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição determina que o Congresso deva votar o Orçamento até o encerramento da sessão legislativa de cada ano. Depois da aprovação pelo Legislativo, o projeto é enviado ao Presidente da República para ser sancionado. Após a sanção, transforma-se em lei.
Utilizando o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), a Secretaria de Orçamento Federal acompanha e avalia a execução orçamentária, procedendo a alterações, através de créditos adicionais, quando necessário. A Secretaria do Tesouro Nacional registra no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) a execução orçamentária realizada pelos órgãos da administração pública”. (Manual do orçamento público)
POLÍTICAS PÚBLICAS : “Os programas de gestão de políticas públicas assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada órgão. Portanto, haverá apenas um programa dessa natureza por órgão. Exemplo: "Gestão da Política de Saúde". Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. Na Presidência da República e nos Ministérios que constituam órgãos centrais de sistemas (Orçamento e Gestão, Fazenda), poderá haver mais de um programa desse tipo. Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial”. (Manual do orçamento público)
3) O PPA, LDO, LOA e sua conexão com as Políticas Públicas;
a) De modo geral, as propostas de campanha do chefe do executivo orientam e permeiam os programas de governo na gestão municipal e estes, por sua vez, acabam convalidados, em termos orçamentários, em objetivos e metas que comprometem o Poder Executivo e o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas e na distribuição dos recursos ao longo do exercício do mandato público. Pergunta-se:
1) Em seu julgamento, qual é o maior desafio encontrado na administração pública municipal nesse contexto?
RESPOSTAS:
Aroldo Schünke – Prefeito por Presidente Getúlio – Gestões 1983-1988/1993-1996; Vice-Prefeito - Gestão 2005-2008: O maior desafio está no administrador público ter efetiva visão de futuro, elegendo as prioridades projetadas para um futuro distante, eliminando hoje os problemas que a cidade ou o município enfrentará, indubitavelmente, daqui a 10, 20, 50, 100 ou 200 anos. O administrador público passa, mas a cidade permanece, crescerá e exigirá estrutura adequada no futuro, para comportar ou suportar, por exemplo, uma população muito maior, um trânsito congestionado, o escoamento das águas e o tratamento do esgoto, e assim por diante. O que dizer de uma cidade que ainda pode estabelecer um fluxo de trânsito adequado, com possibilidade de reserva de espaços para abertura de vias públicas, mas nada é feito. Assim, julgo que devem ser criados estímulos para que a administração pública enfrente este desafio, mas isso exige tomada de posições antipáticas sob a ótica política, e com isso, deixa de desafiar a inteligência futurista. O desafio está em fazer acontecer hoje o que será desafio maior para o administrador público no futuro. O desafio é resolver o problema de hoje e vislumbrar a solução do amanhã por meio do estabelecimento de uma estrutura projetada. Poucos administradores, entretanto, se sujeitam em fazer o que realmente deve ser feito porque alguém poderá se sentir prejudicado. E, por conseqüência, o que deveria ser feito deixa de ser feito.
Diante desse diapasão, há efetivamente uma desconexão, também, quanto ao PPA, LDO e LOA, pois o PPA, no primeiro ano de governo ainda é pertinente ao elaborado no primeiro ano da gestão anterior, e que deve ter continuidade na gestão seguinte. O novo governo faz seu PPA e entra novamente no primeiro ano do governo seguinte, traçando-se um elo, um entrelaçamento, que por sua vez tem, o objetivo de dar prosseguimento à um plano de obras, de desenvolvimento, de programas, etc.. Por outro lado, o gestor deve ter ânimo para estabelecer essa sequência.
Duílio Gehrke – Prefeito por Ibirama – Gestão 2009/2012: O maior desafio da
administração pública neste contexto é conseguir conciliar que suas propostas de campanha e inseridas nos temas orçamentários também estejam previstas nos programas estaduais e federais facilitando a busca dos recursos públicos que permitam a execução e ampliação das ações propostas, pois nem sempre os programas elencados nas prioridades da união ou Estado estão diretamente ligados as propostas municipais, muitas vezes direcionando o município a obtenção destes recursos, dificultando um pouco a realização muitas vezes do programado inicialmente.
Nilson Francisco Stainsack – Prefeito por Presidente Getúlio – Gestão 2009/2012: No primeiro ano de mandato não há muito o que fazer já que o gestor recebe uma proposta elaborada pelo seu antecessor. O desafio nesse instante passa a ser administrar o governo de acordo com o contexto inserido no orçamento otimizando de forma acentuada os custos dos serviços prestados à comunidade. Já a partir da elaboração do PPA, que acontece no primeiro ano do mandato, a estratégia passa pela necessidade de buscar atender a demanda de serviços públicos, numa situação em que, praticamente 96% (noventa e seis por cento) da Receita Corrente Líquida do Município está comprometida com as Despesas Correntes. O desafio maior em todo esse contexto passa pelo Planejamento Estratégico do gestor no sentido de atender os Programas de Governo com a escassez de recursos.
2) Como essas propostas se vinculam com o anseio popular?
RESPOSTAS:Aroldo Schünke: O anseio popular, em primeira instância, sempre é personalíssimo. Quando algo é feito, o cidadão, primeiramente, pensa onde ele se localiza nesse contexto, analisando se será beneficiado ou prejudicado. Emerge sempre o espírito da vantagem. Não sendo atingido, num primeiro momento, a tendência é não se manifestar.
Duílio Gehrke: Estas propostas se vinculam com o anseio popular considerando que os planos de governo apresentados durante a campanha eleitoral geralmente são produzidos com a participação de lideranças, entidades e da própria sociedade.
Nilson Francisco Stainsack: Para que as propostas contidas no plano orçamentário atendam as expectativas dos munícipes é necessário, além de um estudo da situação social local, uma pesquisa de opinião pública objetivando as principais reivindicações da comunidade. Para tanto, também é de suma importância, a conscientização quanto as dificuldades em administrar a coisa pública, onde a demanda é sempre superior a oferta.
3) No seu entendimento, quais são os indicadores de eficiência, eficácia e efetividade que melhor representam a ação municipal na busca pelos objetivos e metas dos programas de governo?
RESPOSTAS:
Aroldo Schünke: Particularmente, estou convencido que programa de governo deve se fundar em interesse do estado, para beneficiar a comunidade em geral. Os programas de governo, constantemente, nada tem de haver com os interesses da comunidade em geral, ou crescimento integrado do município voltado ao desenvolvimento sustentado. É visível que muitos administradores querem simplesmente fazer obras e aparecer na mídia, como forma de se consagrarem, serem populares. No tangente à eficácia, eficiência e efetividade das ações e indicadores de bem sucedida busca de sucesso nos objetivos, metas e programas de governo, estes se concentram na realização do que representa a solução do exigido sob a égide de uma administração por objetivos fundados na evolução e crescimento da comunidade, enxergando as reais necessidades no futuro, notadamente quanto a estrutura e infra-estrutura urbana, relevando as identidades e os aspectos pertinentes à organização e exploração dos seus potenciais. Se o gestor público conseguir implementar essas ações com eficácia, aliado a uma elevada dose de educação do povo, serão minimizados os dissabores comunitários e sociais do futuro.
Duílio Gehrke: Eficiência: Quando conseguimos com os poucos recursos que dispõem os municípios, crescer e nos consolidarmos como um município que oferece qualidade de vida a nossa população, estamos sendo eficientes.
Eficaz: Estamos sendo eficazes quando atingimos as metas e objetivos programados, quando constatamos que estamos ampliando e melhorando os serviços prestados a população, principalmente quando conseguimos atingir estes objetivos com a otimização dos recursos públicos.
Efetivos: Um indicador da efetividade na ação municipal é quando percebemos na população a grande melhoria na qualidade de vida, quando disponibilizamos condições de ensino de qualidade, transporte escolar gratuito a todos os níveis, promovendo o aperfeiçoamento e a qualidade de nossa mão de obra, quando percebemos que muitas destas ações que aqui realizamos em muitos municípios que possuem renda idêntica ou até maior estes serviços ou ações não são disponibilizados, desta forma estamos sendo efetivos naquilo que desenvolvemos.
Nilson Francisco Stainsack: Não há indicador melhor que a satisfação do munícipe.
b) Com a edição da Lei Complementar 101/2000 que, em si, já se constitui numa política pública, a LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal em 2010 completou 10 anos. Apresenta-se como ferramenta de controle público do processo orçamentário e sua execução, promoção da cidadania fiscal e financeira, regulando a formatação e procedimentos que devem ser observados pelos diferentes entes da Federação brasileira. Pergunta-se:
1) No seu entendimento, de que forma é possível conjugar o anseio popular e o processo orçamentário, sem descurar da LRF?
RESPOSTAS:
Aroldo Schünke: O anseio popular e o processo orçamentário sempre devem se coadunar. É exigência dos mais elementares princípios do controle da administração pública. Não pode ser cogitado o abandono das obrigações impostas pela LRF, mesmo porque ela apenas impõe obediência à princípios e normatizações, o que não impede, mas exige, obediência salutar a um orçamentário elaborado com seriedade, onde o anseio popular representou inspiração, mas onde a visão de futuro e as necessidades mais prementes mereceram a devida atenção, com critérios e planejamento. Defendo que a administração por objetivos deve se impor. O que ocorre comumente é que o orçamento é apenas uma peça, feita de forma muito abstrata, e nos primeiros meses do ano chovem anulações e suplementações, o que caracteriza que o orçamento realmente não é levado tão a sério quando da sua elaboração. Todos sabemos que a LRF recebe interpretações variadas, e nem sempre responsabiliza o gestor público a teor de seu enunciado. Pessoalmente não vejo qualquer problema ou dissociação entre anseio popular e processo orçamentário, quando o orçamento foi elaborado com base em programas, metas e objetivos. A única exceção que deve ser aceita é a ocorrência de fatores supervenientes de força maior, caso específico de catástrofes ou situações de calamidade.
Duílio Gehrke: Novamente podemos ver de que somente uma gestão eficiente e eficaz é capaz de poder atender aos anseios da população sem que sejam feridos princípios estatuídos na LRF. A otimização dos recursos e o exercício profissional dos serviços públicos são fundamentais para a obtenção dos recursos e para o atendimento dos pleitos da sociedade.
Nilson Francisco Stainsack: Penso que não há essa relação de haver algum prejuízo no cumprimento do anseio popular, processo orçamentário e LRF, já que o principal objetivo da referida lei é buscar o equilíbrio entre receitas e despesas, o que não interfere na criação de programas que atendam a demanda popular e sim na sua fiel execução.
2) Na sua visão, como a leniência na execução orçamentária municipal pode provocar resiliência na condução da administração da vida pública municipal?
RESPOSTAS:
Aroldo Schünke: A formulação pode sugerir várias conclusões. Primeiramente, lenir sempre provoca abrandamento, ausência de impulsividade, condescendência, aceitação do vagar e da inércia e da possível desobediência ao inicialmente previsto, com aceitação das variantes aceitáveis ou justificáveis na Execução Orçamentária. Infelizmente, isso é perfeitamente administrável na técnica orçamentária e na celebração da contabilidade pública. Por conseqüência, teremos uma inevitável desobediência ao cumprimento do orçamento, revogando-se, na prática e não legalmente, ao inicialmente objetivado, resilindo as metas e os objetivos. Implicitamente, um convite à estagnação, além de desvirtuar totalmente o inicialmente previsto no orçamento. Um exemplo, e qualquer semelhança é apenas coincidência, nada de descoberta: Uma administração realiza despesas num final de ano, não tem mais orçamento ou dotações para o devido empenhamento, e posterga o encargo orçamentário para o ano seguinte. A leniência foi praticada, de forma consciente, e o orçamento do ano seguinte, desmedidamente, foi afetado, sobrecarregado com despesas que sequer são do seu exercício. Pecado do gestor público. Prejuízo do administrado.
Duílio Gehrke: Quando nos deparamos com a dificuldade em alcançarmos os recursos necessários a completa realização das ações previstas na execução orçamentária do município, tal situação praticamente direciona os gestores públicos a buscarem fôrmas alternativas que possam permitir a superação dos desafios propostos, muitas vezes estes desafios são superados com o desenvolvimento de parcerias envolvendo a sociedade e o poder público.
Nilson Francisco Stainsack: Durante o percurso há que se fazer escolhas, quando se caminha só, a escolha é individual e a implicação do erro ou do acerto recai sobre aquele(a) que a fez. Se a caminhada é coletiva, como no caso da população de uma cidade, ao eleger seus representantes a maioria faz a escolha. Nem sempre a escolha é acertada porque o representante escolhido não responde aos anseios da população que o escolheu. Isso causa nessa mesma população decepção, revolta e frustração e na próxima oportunidade esse representante é substituído por outro, que recebe a missão de atender os anseios que se encontram reprimidos. Nesse momento o administrador público deve ter presente a serenidade, a doçura, a hombridade e a clareza para que a execução orçamentária que é algo frio, técnico mas legal, seja colocada a serviço da população de forma que a demanda reprimida: decepção, revolta e frustração se transforme em energia positiva, como a alegria, a felicidade e a satisfação de ter e ver os anseios populares atendidos.
c) Na sua avaliação, qual a política pública que você identifica em seu município como sendo de cunho municipal?
RESPOSTAS:
Aroldo Schünke: Na verdade, não se revelou em Presidente Getúlio uma política pública de característica notoriamente municipal. Como também nos demais municípios da região, as intenções administrativas se vêem engessadas em razão de indisponibilidade de recursos municipais para estabelecimento de um programa efetivo de investimentos numa política pública eleita como essencialmente prioritária para o município. É tido quase como normal se ver a máquina pública comprometida acima dos níveis da admissibilidade para atender metas bem definidas, muitas vezes inclusive com folha de pagamento mensal muito elevada, que exaure potencialmente os recursos para definições de políticas públicas de caráter continuado. Um município deve garantir pelo menos 10% da sua receita própria para investimentos. Hoje, os municípios se esmeram em anunciar obras com recursos obtidos dos governos federais e estaduais, mas pouco realizam com recursos próprios. Daí a ausência de definição de política pública notoriamente municipal. Três coisas devem acontecer: 1) – Uma reforma na distribuição tributária no país, com parcela maior dos recursos para os municípios e estados. Distinga-se reforma tributária de reforma da distribuição tributária. 2) – Os gestores públicos fazerem “média” com o chapéu alheio. A União ou o Estado repassa valores, e o gestor se apressa em divulgar que fez uma determina obra. Por isso, a reforma da distribuição tributária é absolutamente necessária, inclusive para medir a capacidade administrativa do gestor. Com dinheiro alheio qualquer um faz. Mas, ainda bem que existe essa possibilidade de buscar recursos nas esferas superiores, pois a beneficiada é a população. Sobre esse tema poderíamos nos alastrar por horas. Pelo antes abordado, não encontramos uma política pública municipal local perfeitamente identificada, limitando-se em manter a máquina pública e fazendo o trivial, com pequenos investimentos, até mesmo em virtude de ausência de recursos próprios disponíveis. 3. – Uma política educacional federalizada. Defendo que toda a Educação, Saúde e Segurança Pública sejam administradas pela União. Em outras palavras, que o Governo Federal assuma, integralmente, essas incumbências administrativas no país. Difícil de acontecer, mas já existem educadores que defendem essa idéia em relação à Educação. Esperamos que essa identificação se revele. A Educação, a Saúde e a Segurança Pública devem ter administração uníssonas para todo o país. E seria a salvação dos Estados e Municípios que, livres desse ônus, poderiam estabelecer políticas públicas eficazes e de resultados.
Duílio Gehrke: Diria que todas as políticas públicas desenvolvidas no município são de cunho municipal, pois não é o fato de serem muitas destas políticas subsidiadas em parte com recursos federais ou estaduais que retira o cunho de política pública municipal, mas como exemplo de uma política pública exclusivamente municipal é a que desenvolvemos na Agricultura com o Programa “Cuidando da qualidade de vida na Agricultura” .
Nilson Francisco Stainsack: Saúde, Educação e Saneamento Básico. (Esgoto sanitário, pluvial e coleta e tratamento, distribuição de água).
idores públicos ou daqueles que estiverem envolvidos na vida pública. 
